О повышении качества государственного управления у нас в стране говорят регулярно, предлагаются различные принципы, вроде меритократии, формируется кадровый резерв, а особых перемен, как мы можем судить по окружающей нас действительности, не происходит.
На заседании Республиканского штаба по координации противопаводковых мероприятий и ликвидации последствий паводкового периода президент страны довольно сурово оценил действия государственных органов в связи с паводком этого года: «Компетентные учреждения (акиматы, МЧС, министерство водных ресурсов) не работают сообща, уклоняются от ответственности. Перекладывают работу друг на друга <…> Мною уже была дана оценка вашей работы. Она отрицательная, связанная с халатностью и непрофессионализмом».
Качество государственного управления – это многофакторная модель. Единственного метода его повысить нет. Но стоит обратить внимание на тот, о котором у нас в Казахстане говорят либо мало, либо вообще не говорят – это наличие независимой и имеющей значительное влияние на общество оппозиции.
Оппозиция и качество государственного управления
На диаграмме 1 отображена связь между оценками независимости оппозиции и оценками качества государственного управления.
Диаграмма 1
[Пояснения к диаграмме 1. Шведский институт V-Dem оценивает независимость оппозиции по ответам на вопрос: являются ли оппозиционные партии независимыми по отношению к правящему режиму? Даётся пять вариантов ответов:
0: Оппозиционные партии полностью запрещены.
1. Автономных, независимых оппозиционных партий не существует. Оппозиционные партии либо выбираются, либо кооптируются правящим режимом.
2. По крайней мере, некоторые оппозиционные партии автономны и независимы от правящего режима.
3. Наиболее значимые оппозиционные партии автономны и независимы от правящего режима.
4. Все оппозиционные партии автономны и независимы от правящего режима.
Ответы пересчитываются и оценки лежат в интервале от -4 до +4.
Минимальная средняя оценка на интервале между 2002 и 2022 годами у Кубы – -3.173, максимальная средняя оценка на том же интервале у США — +3.232. Средняя оценка Казахстана — -0.704.
Проект The Worldwide Governance Indicators (WGI) под качеством государственного управления понимает восприятие качества государственных услуг, качество государственной службы и степень её независимости от политического давления, качество разработки и осуществления политики, а также доверие к приверженности правительства такой политике. Оценки лежат в интервале от 0 до 100. Минимальная средняя оценка на интервале между 2002 и 2022 годами у Сомали – 0.47. Максимальная средняя оценка на том же интервале у Финляндии – 99.13. Средняя оценка Казахстана – 41.39.
Диаграмма построена по средним оценкам за 2002 – 2022 годы. Использовались данные по 149 странам. Казахстан выделен голубым цветом. Наша страна среди худших по оценкам независимости оппозиции и среди середняков по оценкам качества государственного управления].
На диаграмме 1 мы видим, что, чем более независима оппозиция в стране, тем лучше обстоят дела с качеством государственного управления.
Независимая оппозиция влияет на качество государственного управления, во-первых, потому что она создает политическую конкуренцию тем, кто в данный момент находится у власти, вынуждая их работать лучше, чтобы оставаться у руля государственного управления.
Во-вторых, она создает потоки независимой критической информации о происходящем в стране. Например, говоря о паводках, на всех совещаниях и заседаниях правительства по подготовке к паводковому сезону представители всех госорганов рапортовали о своей готовности. Были года, когда паводок больших проблем не создавал, а были и года с серьёзными неприятностями. При наличии независимой оппозиции такие благостные доклады были бы просто невозможны.
Наконец, и сами принимаемые решения подвергались бы критике. Возможно, не всегда справедливой. Но власть должна была бы отвечать на критику и стараться сделать все, чтобы она была незаслуженной, т.е. работала бы лучше.
Как обстоят дела в Казахстане
В каждой конкретной стране взаимосвязь между независимостью оппозиции и качеством государственного управления устроена по-своему – имеют значения индивидуальные особенности. Если говорить о Казахстане, то (смотрите диаграмму 2) дела с независимостью оппозиции ухудшались, а качество государственного управления, наоборот, росло.
Диаграмма 2
Дело в том, что недостатки государственного управления у нас «заливаются» деньгами. Пока цены на нефть высокие, пока не исчерпан Национальный фонд у нас в стране есть ресурсы, компенсирующие изъяны качества государственного управления.
Например, подготовка к паводковому сезону – это провал системы государственного управления. Но последующие героические усилия по борьбе с паводком и ликвидацией его последствий в определенной степени маскируют этот провал. Ещё сильнее маскирует государственная помощь пострадавшим. И то, и другое потребовало значительных расходов.
Можно смело утверждать, что пока у нашего государства много денег, общественный запрос на независимую оппозицию в Казахстане будет слабый.
Независимая оппозиция и диктатура
Есть одно обстоятельство, о котором нельзя не сказать хотя бы нескольких слов, рассуждая о важности независимой оппозиции: при определенных обстоятельствах независимая и популярная оппозиция может привести страну к диктатуре.
Самый известный пример – Веймарская Германия. В период её недолгого существования на политическом поле действовало большое количество независимых оппозиционных партий. Но закончилось все страшной диктатурой.
Приходу Гитлера к власти способствовала Великая депрессия, слабость институтов, в первую очередь, судебной системы и вера элит в то, что «сильная рука» послужит на благо Германии.
На выборах в Рейхстаг в ноябре 1932 г. НСДАП получила 33.1% голосов избирателей. У неё была самая большая фракция, но не большинство, позволяющее сформировать правительство. Однако, благодаря интригам представителей германских элит, он стал-таки канцлером. Но власти у него в руках было ещё мало.
Почти всю власть Гитлер получил после поджога Рейхстага. Были отменены основные права, гарантированные Веймарской конституцией, а правительство получило чрезвычайные полномочия. И уже ничто не могло помешать принятию так называемых Нюренбергских законов в 1935, сделавших Гитлера диктатором.
Версию light перехода от демократии к авторитарному режиму мы наблюдали своими глазами в Венгрии. То же самое пыталась провернуть в Польше партия «Право и справедливость». Возможно, что-то в том же духе происходит в Словакии.
Для эффективного государства оппозиция необходима. Но также необходимы устойчивые демократические институты, способные противостоять попыткам повернуть в сторону авторитаризма.