Страсти вокруг бюджета

Основные параметры респуб­ликанского бюджета 2022 года в целом оказались выполнены. Его доходная часть составила 16,1 трлн тенге с ростом на 1,9% к 2021 году. Дефицит при этом дос­тиг 2,4 трлн тенге, притом что 81,3 млрд тенге не были освоены, а это на 21,7% больше уровня минувшего года.

Сумма же неэффективно использованных бюджетных средств составила 421,2 млрд тенге, увеличившись на 0,5% в сравнении с 2021 годом.

По мнению главы Минфина, основными причинами стали нарушение поставщиками требований договора, длительное прохождение государственной экспертизы проектно-сметной документации или отсутствие положительного заключения, несвоевременное представление актов выполненных работ, счетов-фактур и другие обстоятельства, скажем так, «непреодолимой силы».

Вместе с тем подобные объяс­нения становятся традиционными, как и практика Правительства формировать отчеты об исполнении параметров бюджета исключительно на основе скорректированного бюджета, что позволяет демонстрировать более благоприятную бюджетную картину.

Важным источником пополнения доходной части госбюджета служит в первую очередь сокращение размера «теневой» экономики, в особенности в сфере ВЭД.

«Теневая» экономика в Казахстане действительно снизилась с 28,75% от ВВП в 2017-м до 19,75% – в 2021 году. Однако, по международным оценкам, она составляет не менее 30%, что продолжает оказывать негативное влияние на формирование доходов госбюджета.

Какие реальные и конкретные результаты достигнуты Правительством в этом направлении в 2022 году, мы не видим. Надо отметить недостаточный уровень собираемости таможенных платежей. Наряду с противодействием уклонению от уплаты налогов особое внимание здесь следует уделить незамедлительному принятию эффективных мер по совершенствованию системы государственного планирования и регулирования сферы платформенной и неформальной занятости.

Широкое распространение получила также практика недостоверного декларирования. Это наблюдается на границе с Китаем. К примеру, в 2020–2021 годах число таких фактов составило около 50 тыс.

Расхождения в зеркальной статистике с Китаем – сумма, превышающая 4 млрд долларов. Контрабанда – это не только неуплаченные налоги. Это прямая угроза отечественной промышленности, здоровью граждан, окружающей среде.

Согласно официальным данным, инфляция в Казахстане достигла 20,3%. При этом продовольственная инфляция ускорилась до 25,3%. В этих условиях в январе – декабре 2022 года реальные доходы населения снизились на 1,0%. По данному показателю республика проиграла всем странам – членам ЕАЭС.

Возникает резонный вопрос: на фоне отсутствия гарантированного контроля над инфляцией насколько было эффективным исполнение социального блока республиканского бюджета? Судя по реалиям, вопрос остается без ответа.

Однако необходимо уже отдавать себе отчет в том, что ключевые причины неэффективнос­ти бюджета на поверхности не лежат, они кроются глубже. В действительности, имеет место отсутствие строго выстроенного системного подхода к госуправлению, а неэффективная система государственного планирования приводит к необоснованным решениям и, соответственно, к нерациональностям в целевых установках и при полном отсутствии ответственности за выполнение принятых решений – к провалам в достижении результата.

Опыт выявления по результатам аудита неэффективного планирования и использования государственных ресурсов в последние годы позволяет сделать вывод о том, что выявляемые нарушения закладываются именно при планировании расходов.

Надо отдать должное усилиям ВАП в последние годы по расширению подходов и применяемых методов качественной оценки бюджета. Так, в рамках многолетней государственной политики, направленной на формирование социально ориентированной экономики, впервые ВАП было подготовлено заключение с учетом оценок влияния макроэкономического развития и бюджетных расходов на благосостояние населения Казахстана с применением методологии Индекса качества жизни ОЭСР.

По многолетним наблюдениям ВАП, современное состояние и развитие макроэкономического прогнозирования и статистики в Казахстане не обеспечивают чёткого представления о функционировании национальной экономики. Процессы сбора и обработки данных в основном ориентированы на выполнение международных обязательств и рейтингов. В реальности же они недостаточно достоверно отражают изменения уровня и качества жизни населения, динамики национального богатства, что в конечном итоге влияет на правильность принятия управленческих решений.

Это ограничивает горизонт реалистичного планирования расходов и доходов республиканского бюджета, что приводит в среднем за 10 лет к накопленным просчетам в прогнозировании парамет­ров бюджета от 2 до 5,3% от ВВП. При этом отсутствие системности в методологии оценки качества жизни, приоритетного внимания каждого госоргана на центральном и местном уровне к измерению благополучия граждан не позволяют полноценно и доказательно оценить корреляцию между бюджетными расходами, макроэкономической политикой и уровнем жизни населения.

В ежегодных заключениях ВАП к отчетам Правительства об исполнении республиканского бюджета отмечается один важный негативный тренд. Речь идёт о слабой связи между выделяемыми средствами и социально-экономическими итогами. Когда Правительство сможет добиться радикального результата в этом направлении – неизвестно.

В целом пандемийный и пост­пандемийный периоды ещё больше обозначили проблему слабой связи между выделяемыми средствами и социально-экономическими результатами. Сложившаяся практика формирования ПСЭР влияет на качество планирования и освоения бюджетных средств. Ограниченная прозрачность информации о формировании и расходовании бюджета относится к системным факторам, повышающим риск коррупции в управлении государственными финансами. Наряду с существенной долей государственного участия в экономике это обстоятельство тормозит переход страны к новой модели экономического роста.

В 2022 году по сравнению с предыдущим казахстанцы уменьшили потребление всех основных продуктов питания. Это реальный показатель ухудшения социально-экономического самочувствия общества. Если в отчетном году произошло сокращение потреб­ления основных продуктов питания, насколько Правительство довольно своими действиями и принятыми мерами в 2022-м?

В целом в 2022 году, по сравнению с предыдущим годом, казахстанцы снизили потребление всех основных видов продовольствия на душу населения: хлебопродуктов и крупяных изделий – на 5,8 кг, мяса и мясопродуктов – на 4,1 кг, молока и молочных продуктов – на 16,8 л, фруктов – на 3,8 кг, овощей – на 3 кг, масел⁄жиров, сахара⁄меда⁄шоколада⁄кондитерских изделий – на 2,9 кг.

В структуре сервисной инфляции почти в два раза увеличился вклад расходов на аренду жилья и услуги образования.

Можно отметить и провалы в налоговом администрировании. Уполномоченные госорганы не обладают объективной информацией о фактической сумме потерь бюджета по налоговым льготам. Действующие механизмы предоставления, пролонгации, отмены и мониторинга налоговых льгот далеки от совершенства. При этом имеются невостребованные льготы, а также льготы индивидуального характера, что противоречит принципу справедливости налогообложения. Оценка же эффектов от их применения в отраслях и в экономике в целом не осуществляется на системной основе.

Необходимо подчеркнуть, что соответствующие правила по давним рекомендациям ВАП были разработаны и утверждены только в 2021 году. Однако в них не нашли своего отражения подходы к проведению анализа, не определены последовательность действий и методология его проведения.

К нонсенсу можно отнести сложившуюся практику бюджетного финансирования по факту прогнозируемого объёма расходов и доходов, без оценки долгосрочных рисков и определения источников погашения. При этом имеющий место «хронический» дефицит бюджета напрямую влияет на уровень государственного долга, который пока находится в безопас­ных пределах (25,3 трлн тенге, или 24% к ВВП) и не превышает предельный уровень, установленный Концепцией управления государственными финансами (32% к ВВП к 2030 году).

Поскольку темпы роста правительственного долга значительно опережают среднегодовые темпы роста ВВП, при сохранении действующих параметров дефицита существует риск увеличения правительственного долга до 49% к ВВП к 2030 году при запланированном ограничении в 27,5% к ВВП.

Более того, при осуществлении мониторинга государственного долга Правительством не учитываются долговые обязательства субъектов квазигосударственного сектора, которые в случае неспособности платить по счетам, по сути, становятся обязательствами республиканского бюджета. При этом, если государственный и гарантированный государством долг, долг по поручительствам на 1 января 2023 года составил 57,6 млрд долларов, что не превышает предельной границы, то внешний долг достиг 160, 5 млрд долларов, а это почти сопоставимо с ВВП!

Можно считать с немалой долей уверенности, что около 100 млрд долларов долговых обязательств «растворяются» в недрах квазигосударственного сектора, и в особенности АО «ФНБ «Самрук-Қазына».

К этому следует добавить, что не прослеживаются качественные изменения в структуре закупок этого фонда, доля которого в общем объёме закупа растёт и составила за отчетный период 99,2%.

Надо прямо сказать, что не удается в полной мере обеспечить прозрачность этих процессов и полноту учета бюджетных средств.

Отметим, что при разработке Прогноза социально-экономического развития Казахстана на 2022–2026 годы была поставлена актуальная задача по реализации инициативы «Правительство на основе данных», которая предполагает принятие решений на государственном уровне с учетом проверенных фактических показателей, аналитики и надёжных обоснованных прогнозов. Это могло бы позволить проводить политику, основанную на фактах, и более чётко прогнозировать потенциальный эффект от новых инициатив, принимать соответствующие решения.

Однако эта инициатива исполняется по принципу «ни шатко ни валко», в особенности применительно к субъектам квазигосударственного сектора, а также НПП «Атамекен». В результате имеют место немалым числом масштабные по бюджетным затратам проекты, которые «спрятаны» за ведомственной неразберихой, до которых пока не могут дотянуться руки ВАП.

Наглядный пример – уже ставшая притчей во языцех программа «Экономика простых вещей» (ЭПВ), оператором которой определено Министерство национальной экономики, но осуществляется она под эгидой – в прямом смысле этого слова – НПП «Атамекен». Безусловно, это исключительно важное программное направление, однако это не снимает с повестки оценку его реальной эффективности. Тем более что без должной оценки результатов в эту программу вливаются просто огромные бюджетные средства.

По мнению экспертов, в рамках этой программы финансируются далеко не простые вещи, вплоть до проектов Rixos Turkestan и ещё около 30 гостиниц. Также эксперты обращают внимание на зацикленность квазигоссектора на прямой господдержке. Если в России в рамках аналогичной программы, с которой и был скопирован наш концепт ЭПВ, речь шла о косвенных поддерживающих мерах – промышленных площадках, специальной инфраструктуре, торговых барьерах, то в Казахстане это превратилось в раздачу денег на проекты, в том числе уже действующим предприятиям. И здесь видятся признаки коррупционной составляющей. В целом же, по мнению независимых экспертов, сегодня к программе ЭПВ больше вопросов, чем имеется ответов.

Немалый дополнительный беспорядок в систему государственного планирования и управления вносят национальные проекты. Являясь, по сути, продуктом программного подхода, они тем не менее отличаются некоторой «размытостью» целей и задач и, как следствие, не имеют чёткости в ресурсном обеспечении.

Другими словами, под рамкой нацпроекта можно создавать множество всевозможных мало- или совсем неэффективных программ и подпрограмм, что создает прецедент возвращения во времена чрезмерного обилия программ­ных продуктов, вызвавшего необходимость их серьёзной оптимизации и сокращения. В целом полноценного переформатирования госпрограмм в нацпроекты фактически не произошло. Более того, не выполнены задачи по переходу на формат лаконичных нацпроектов, понятных всем граж­данам, как это было поручено Главой государства Касым-Жомартом Токаевым.

В Казахстане с принятием 10 нацпроектов были поставлены на утрату восемь важных госпрограмм. Анализ же, проведенный специалистами ВАП с применением специально разработанного экономико-математического инструментария, показывает высокую степень рисков недостижения общенациональных целей по семи национальным проектам с низким уровнем эффективности, обусловленных отставанием в предыдущем году от целевых параметров, определенных в вышестоящих документах системы государственного планирования.

Приходится констатировать, что отечественный разработчик в лице АСПиР не удосужился учесть показательный российский опыт по национальным проектам, где с 2002 года начали применять Федеральные целевые программы (ФЦП) с целью параллельного привлечения частных инвестиций. Однако уже в 2010 году в России отошли от этой практики, а нацпроекты были преобразованы в государственные программы, в том числе и по причине невыполнения многих целевых показателей ФЦП.

Имеются немалые проблемы и по «вертикали» государственного управления. Итоги бюджета-2022 показали, что доля достигнутых акиматами целей, предусмотренных в документах системы государственного планирования, в 2022 году составила менее половины. Исполнение целевых индикаторов, по которым на момент оценки была сформирована статистика, сложилось на уровне 80% как результат того, что большинством местных исполнительных органов некачественно осуществляется мониторинг за процессами реализации поставленных целей и индикаторов. Многими из них отчет сформирован недостоверно и не в полном объёме, в результате в некоторых случаях не совсем сопоставимы показатели местных и центральных госорганов.

Соответствующая информация об осуществлении бюджетных инвестиционных проектов не содержится и в Отчете Правительства и ограничивается констатацией фактов по освоению выделенных средств. Это подтверждает выводы ВАП о приоритетной нацеленности гос­органов на освоение средств в ущерб достижению результатов и о недостаточном контроле на местном уровне за эффективным использованием ресурсов.

Подобные провалы государственного управления в немалой степени нивелируются процессом непрерывного «доения» Национального фонда. При рассмотрении проекта бюджета-2022 в рамках бюджета на 2022–2024 годы был запланирован трансферт в 2,4 трлн тенге. Однако затем его объём увеличили почти в два раза – с 2,4 трлн до 4,03 трлн тенге. На 2023 и 2024 годы он остается на запланированном уровне в 2,2 трлн и 2,0 трлн тенге, но нет твердых гарантий, что эти параметры не будут пересмотрены в сторону их существенного роста.

В этой связи не может не вызывать удивление позиция Министерства национальной экономики относительно оценки социально-экономических последствий, согласно которой трансферт из Нацфонда воспринимается в качестве едва ли не главного инструмента решения бюджетных проблем. Что несколько снижает внимание к основным производственным факторам развития экономики и не мотивирует системный подход к задачам анализа и прогнозирования.

Нет сомнений в том, что Правительству следует навести, не откладывая в долгий ящик, должный порядок в системе государственного планирования, включая и совершенствование научно-методических основ программного подхода в направлении повышения его эффективности.

Настало время задаться вопросом: в чем же причины действующей малоэффективной управленческой модели, поставленной с ног на голову? Связано это, на мой взгляд, со снижением уровня государственного подхода к планированию и управлению социально-экономическим развитием страны в целом, отраслевыми комплексами и регионами.

В принципе, государственный подход – это сбалансированный механизм согласованности:

а) высокоточного прогнозирования ключевых целей и задач на основе привлечения потенциала научно-экспертного сообщества и применения самых современных инструментов и методов анализа и прогнозирования;

б) планирования комплекса мер по обеспечению достижения поставленных целей;

в) и самое главное – ответственности за выполнение запланированных мероприятий на основе жесткого мониторинга процессов исполнения планов.

Эта система государственного подхода, заложенная и отлаженная ещё во времена плановой экономики, была действенной на первом этапе независимого развития. В качестве наглядного примера для сравнительного анализа можно взять Антикризис­ную программу Правительства на 1994–1995 годы. Эта 15-месячная программа действий, полностью опиравшаяся на реальное управление и жесткий контроль и не менее жесткую реакцию на срывы плана мероприятий, позволила в установленные сроки выполнить основные антикризис­ные задачи – укрепить тенге и снизить четырёхзначную годовую инфляцию до уровня 10-процентной. Была создана основа для привлечения иностранных инвестиций, включая, главным образом, прямые инвестиции по линии Международного валютного фонда (МВФ), что позволило преодолеть спад и приступить к развитию производства.

В настоящее время все это осталось в прошлом. Реальное управление по целям (в значительной степени опирающееся на механизм обратной связи) со временем сменилось на управление ресурсами, имея в виду выделение финансовых средств на программные мероприятия в целом, что не могло не привести к ослаблению механизма реального управления.

Более того, нужно подчерк­нуть, что все экономические проб­лемы решаются фрагментарно, вне единого системного подхода. Это касается банковской и финансовой сфер, индустриализации и диверсификации, налицо неэффективная бюджетная политика, слабая борьба с системной коррупцией. Поэтому бесперспективно возлагать какие-либо надежды на эффективность в рамках нынешней модели управления социально-экономическим развитием страны.

Ко всему этому серьёзно снизился общий уровень профессионализма управленческих кадров по всей управленческой «вертикали». В основе этого можно видеть влияние многих факторов. Однако самая главная, на мой взгляд, – это неискоренимая сущность пресловутого командного подхода, когда руководители, переходя с места на место, «тащат» за собой своих людей. Со всеми вытекающими последствиями...

Все это даёт основание сформировать твердое мнение о том, что в целом нынешние управленческие подходы не позволяют реалистично и обоснованно прог­нозировать развитие экономики даже на среднесрочный период.

Сложившееся положение необходимо менять. Иначе нам не суждено будет выбраться из болота клановой экономики и господства олигополии с вязкой тиной коррупции. А значит, и сформировать крепкую конкурентоспособную экономику, позволяющую поддерживать в необходимых масштабах социальные программы государства.

В этой связи неотложной задачей для Правительства видится необходимость «встряхнуть» центральные и местные госорганы, повысить ответственность за результаты принимаемых решений вплоть до кардинального решения кадровых вопросов.