Миссия выполнима

– Алихан Мухамедьевич, пусть профессиональный праздник казахстанских государственных служащих будет поводом для того, чтобы оценить уровень развития этой сферы в целом. Как можно охарактеризовать достижения нашей страны?

– Безусловно, у государственных служащих особая миссия. Пандемия и другие кризисы показали, что в критические периоды граждане обращают свои взоры к Правительству, справедливо ожидая от него быстрых и эффективных решений. Это естественно, поскольку госаппарат содержится за счёт налогоплательщиков. В этой связи повсеместно возрастает значение качества госуправления.

Ещё в 2018 году Астанинский хаб государственной службы совместно с командой ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) подготовили анализ реформы государственной службы Казахстана в сравнении с развитыми странами. Его итоги дали чёткое представление, по каким показателям наша страна достигла значимых результатов, а над чем ещё нужно работать. Общий вывод – за годы независимости Казахстану удалось построить современную систему профессиональной госслужбы. А это значит, что основной вектор реформ был заложен правильно.

Между тем упомянутый сравнительный анализ служит неким ориентиром для дальнейшего совершенствования. В условиях новой реальности одним из важных приоритетов является развитие корпоративной культуры и менеджмента. Госслужба сегодня должна стать инновационной по своей сути.

– Что это значит?

– Открытой, адаптивной, готовой ломать стереотипы для более эффективного и своевременного ответа на вызовы. Есть выражение: «Культура съедает стратегию на зав­трак». Поэтому нужно развивать корпоративную культуру, включая стиль и методы управления.

Сейчас несложно просто получить набор знаний, со многими задачами уже успешно справляется искусственный интеллект. А вот умение выстроить команду, создать среду, поощряющую инициативу, обеспечить приверженность высокой миссии государственной службы, эмоциональное лидерство – это те качества, которые необходимо развивать современному руководителю.

Культура государственной службы должна базироваться на уважении к труду, достоинству, времени и правам всех сотрудников. Если на всех ступенях вертикали власти будут применяться эти принципы, то потенциал каждого государственного служащего удастся реализовать сполна, и это положительно повлияет далее на взаимоотношения с обществом.

Время – невозобновляемый ресурс, но многие не научились бережно к нему относиться. Помню, раньше были любители назначать совещание на определенный час и «задерживаться», и все это время подчинённые ждали их, отложив все дела. Когда я пришел работать замес­тителем руководителя администрации, один из госинспекторов (занимавший поз­же высокие должности) дал мне такую рекомендацию: мол, зря вы так быстро принимаете приглашенных на встречу сотрудников, они должны подождать какое-то время в приёмной, только так можно осознать важность этого кабинета. Такой подход нужно изживать, если мы хотим выстраивать эффективные парт­нерские отношения внутри госслужбы.

Наряду с этим особого внимания заслуживает культура проведения совещаний, поскольку нередко они порождают излишнее бумаготворчество и потоки ненужной информации. Оптимизация информационных потоков должна быть одним из приоритетов в деятельности госорганов.

Конечно, существует много и внешних факторов, которые замедляют движение вперед. В одном из своих трудов я образно очертил это как модель «матрешек», самая маленькая из которых – это как раз государственная служба и операционно-технические системы. Следующая – административная, и внешняя – политическая система страны. Внутренние «матрешки» могут расти и развиваться до определенного внешнего ограничителя, а потом они просто упираются в «потолок» внешней системы.

Эластичность государственной службы, то есть её способность своевременно реагировать на нужды и чаяния людей, закладывается политической системой. Поэтому важно, чтобы все эти составляю­щие развивались синхронно.

– Казахстан, принявший, можно сказать, революционный закон о госслужбе 20 лет назад, стал инициатором соз­дания Астанинского хаба в этой сфере. Помогает ли данный институт казахстанским госслужащим повышать профессионализм?

– В целом с 2013 года по запросу госор­ганов мы провели свыше 70 семинаров и тренингов, в которых приняли участие более 6 500 государственных служащих страны. Наряду с мероприятиями по укреплению потенциала хаб уделяет особое внимание институциональной поддержке казахстанской госслужбы.

В частности, мы активно участвовали в разработке ключевого документа – Концепции развития госуправления до 2030 года, утверждённой Президентом Касым-Жомартом Токаевым в феврале 2021 года. В этом документе, как и во многих других, включая известный Указ «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата», нашли отражение многие наши предложения.

Кроме того, оказывается поддержка Агентству по делам государственной службы в разработке новой системы оплаты труда госслужащих, отборе в президентский кадровый резерв, совершенствовании тестов для поступления на госслужбу, создании института контрактных государственных служащих и в других важных инициативах.

Другим важным направлением нашей деятельности является содействие развитию отечественной научной школы госуправления. В этой связи мы тесно сотрудничаем с соответствующими факультетами вузов, проводим совместные исследования с Академией госуправления при Президенте РК и другими специализированными заведениями.

Вместе с тем хаб не только способст­вует улучшению казахстанской сис­темы государственной службы, но и распространяет её успешный опыт в другие страны. Примером служит недавний визит в Боснию и Герцеговину, где большой интерес вызвал наш опыт внедрения цифрового правительства. Многие страны также активно перенимают опыт Казахстана в реформировании госслужбы, включая создание корпуса менеджеров высокого уровня (так называемый корпус А). В целом казахстанская модель госслужбы оказала большое влияние на многие страны СНГ.

Нужно иметь в виду, что сфера госуп­равления достаточно чувствительна. Иногда руководителям не хватает открытости и готовности перенимать опыт других. Чтобы учиться на основе партнёрства, необходимо преодолеть такие барьеры. Поэтому хаб предлагает возможности обучения по принципу «равный с равным», который применим как во внутренних взаимоотношениях, так и во внешних.

Поскольку каждое правительство работает в уникальных условиях, посредством обмена опытом каждый может предложить и взять для себя из практики других то, что нужно ему в данный момент. Для этого мы создали четыре альянса практиков, а позже, отвечая возросшему спросу в период пандемии, перешли к виртуальному формату.

Такое сотрудничество исключает деление на учителей и учеников. Например, есть развивающиеся страны, которые могут делиться опытом с некоторыми развитыми государствами, потому что они раньше других внедрили те или иные инновации. Поэтому учиться нужно постоянно, ведь лучший учитель всегда остается учеником.

– В этом году Астанинскому хабу госслужбы исполнилось 10 лет. Вы довольны результатами проделанной работы? Можно ли в каком-то качественном измерении определить эффективность структуры?

– 10 лет назад мы даже не представляли себе такого прогресса. Сегодня хаб превратился в признанную международную платформу по обмену опытом и знаниями в сфере госуправления и госслужбы, число участников которой возросло с 25 до 43 стран и с 5 до 89 институциональных партнёров.

Деятельность хаба получила высокое признание со стороны международных организаций. В 2014 году он получил специальную награду Управления ООН по сотрудничеству Юг – Юг, а в 2022-м – престижную международную премию Американского общества государственного управления. Директорат гос­управления ОЭСР рассматривает хаб как платформу для распространения передовых стандартов в этой области.

Комиссия по международной гражданской службе высоко оценила деятельность хаба и заявила о приверженности сотрудничеству с нашей платформой. В частности, её председатель – заместитель Генерального секретаря ООН Ларби Джакта подчеркнул: «Хаб стал уникальной площадкой глобального масштаба для обмена опытом и знаниями в сфере госслужбы. Инициатива Правительства Казахстана и ПРООН в создании такой многосторонней платформы как хаб, которая не имеет аналогов в мире, является актуальной и важной».

В этом году Всемирный банк включил хаб в число своих глобальных GovTech-партнёров.

Ярким примером признания эффективности платформы хаба следует считать также реализацию на его базе совместного с ПРООН трёхлетнего проекта по укреплению инновационного потен­циала государственных служб семи стран Центральной Азии и Кавказа, полностью финансируемого правительством Республики Корея.

Нами опубликовано более 70 исследований, в том числе посвященных таким актуальным вопросам, как открытые данные, современные практики управления персоналом, ответственное управление в госслужбе, предотвращение и борьба с коррупцией, дебюрократизация госаппарата. Эти публикации были подготовлены в сотрудничестве с ведущими меж­дународными учёными и практиками.

Но достижения хаба измеряются не только количеством проведенных мероприятий и исследований, есть и то, что очень сложно оценить в конкретных цифрах, – это взаимоотношения между партнёрами. Очень важно, что Астана стала местом притяжения уполномоченных органов и академий госуправления стран региона, а также глобальной платформой для экспертного обсуждения важных вопросов госуправления.

В целом деятельность Астанинского хаба госслужбы является одним из ­элементов мягкой силы нашей страны. Одновременно создание хаба в сотрудничестве с ПРООН служит одним из конкретных примеров вклада Казахстана в реализацию Целей устойчивого развития 16 и 17, касающихся институтов и партнёрства.

– Мы постоянно слышим о двух главных проблемах госслужбы – это нехватка профессионалов и отсутствие мотивации. Почему же, имея большой опыт и качественные исследования, мы не можем продвинуться в их решении?

– Несомненно, достойная оплата их труда является важной, но не единственной частью мотивации. Общепризнано, что в среднем мотивация госслужащих отличается от мотивации работников в других сферах. Есть даже теория и специальный термин – public service motivation (мотивация в государственной службе), введенный профессором Джеймсом Перри, который активно с нами сотрудничает.

В мире существуют различные системы оплаты труда, но самые эффективные из них могут позволить себе страны с высокими возможностями бюджета. В Сингапуре, например, начальный уровень государственной службы имеет высокую оплату труда относительно низших звеньев частного сектора. Это осознанное решение правительства этой страны.

США придерживаются другой стратегии. У них начинающий государственный служащий зарабатывает меньше, чем молодой специалист в частном секторе, но госслужба предлагает стабильность, социальный пакет и защиту, а также большие возможности карьерного роста.

Казахстан тоже провел определенные реформы в этой сфере, главная задача – сократить разрыв в зарплатах между высшими и низшими должностями в центральных госорганах и местных органах власти. Одним из решений может быть повышение уровня оплаты труда на низовых должностях госслужбы. Мы достаточно продвинулись в этом плане, но ещё многое предстоит сделать.

Второй фактор – доверие к конкурсному отбору. Если этот уровень низкий, и соискатель будет считать, что система политизирована, закрыта и субъективна, то, соответственно, число претендентов на ту или иную должность будет низким. Поэтому Агентство по делам государственной службы прилагает большие усилия, чтобы сделать этот процесс более прозрачным и объективным – совершенствуются механизмы проведения как тестирования, так и собеседования. Мы активно взаимодейст­вуем в этом направлении.

Следует отметить, что сейчас во всем мире возрастает значение HR в госуправлении, так как госслужащие составляют его сердцевину.

– А нужно ли сегодня повышать статус госслужащего? Ведь часто, особенно когда речь идёт о «слышащем и открытом государстве», складывается ощущение, что чиновник должен быть на связи все 24 часа в сутки с готовностью в любую минуту ответить на недовольство, а порой и на гнев народа.

– С одной стороны, есть, конечно, «забронзовевшие» руководители, которые уверовали в то, что они начальники, а не служащие. Прежде всего чиновник призван служить народу, а не начальствовать над ним. Поэтому ещё 11 лет назад мы убрали термин «бастық» на казахском и «начальник» на русском языке из реестра государственных должностей.

Если умение госслужащих слышать зависит от их квалификации, их персональной открытости или открытос­ти госоргана, то желание слушать закладывается во многом политической системой. Четкость и прозрачность взаимоотношений между госорганами как по горизонтали, так и по вертикали является одним из ключевых условий эффективности как всей системы госуп­равления, так и госслужащих.

Это, по сути, позволяет сформировать правильные общественные ожидания. Когда общество определенно будет знать, какой уровень власти или какой госорган несёт ответственность за решение той или иной проблемы, оказание тех или иных услуг, то и требования, и запросы будут правильно адресованы.

Другим необходимым условием является обеспечение баланса полномочий, ответственности и ресурсов. При этом наличие дисбаланса негативно сказывается на возможности эффективно решать вопросы управления. Например, несколько лет назад у районных акиматов изъяли функции в области здравоохранения и образования, передав их в ведение областных органов. Это привело к отрыву акимов и всех городских и районных активов от вопросов, затрагивающих интересы каждого жителя. Потому что они не имеют ни полномочий, ни ресурсов в данных сферах при сохранении за ними ответственности.

Здесь хочу привести яркий пример, подтверждающий важность этих двух условий. Как правило, в критический момент население обращается к своему ближайшему чиновнику на местном уровне, а он говорит, что не может решить проблему, так как не имеет полномочий и бюджета. Нужно, мол, обращаться в область или в Правительство. В результате у граждан складывается впечатление, что местные госорганы беспомощны или некомпетентны. Это, конечно, сказывается на репутации всей системы.

Как показывает мировая практика, решение многих насущных вопросов следует передавать вниз, обеспечивая соответствующими ресурсами (информационными, человеческими и финансовыми). Это одновременно служит дебюрократизации.

Доверие зависит и от правильно выстроенных коммуникаций. Если внутри госаппарата строятся только вертикальные взаимоотношения, это накладывает отпечаток и на взаимодействие непосредственных исполнителей с граж­данами, которые, не получив ответа на свой запрос, начинают обвинять всю систему, требуя сиюминутного решения назревшей проблемы. Поэтому мы и говорим так часто о корпоративной культуре, являющейся основой человекоцентричности.

Необходимо рассказывать гражданам, как устроена госслужба изнутри, чтобы они не становились жертвами частых информационных фейков, которые формируют негативное отношение к Правительству.

Приведу пример: год назад в Сети гуляла информация, что в Японии работают всего 10 тысяч государственных служащих, и они отлично справляются, а в Казахстане – 94 тысячи, и, образно говоря, столько же претензий к ним. Это было озвучено даже с депутатской трибуны.

Между тем в Японии численность госслужащих гораздо выше. Только на национальном уровне у них работают почти 300 тысяч госслужащих, что в три раза больше, чем в нашей стране на всех уровнях. Эта информация имеется в открытых источниках. Между тем многие тиражировали фейк, даже не удосужившись его проверить. А это как раз и формирует народное мнение.

Важно также обеспечить прозрачность системы оплаты труда госслужащего и иных мер защиты.

– Ещё об Интернете… Часто в Сети всплывают публикации о том, что чиновники высокого ранга европейских стран, к примеру, передвигаются на велосипедах, просто одеваются, словом, живут жизнью рядового гражданина. Дейст­вительно ли эта близость к народу так важна в работе государственного служащего, по Вашему мнению? Может ли этот фактор служить характеристикой эффективного управленца?

– По этому поводу вспоминаю легенду о багдадском халифе Харуне ар Рашиде, который, переодевшись купцом, ходил по улицам города, стремясь узнать нужды народа. По сути, в этом предании отражены чаяния народа, который испокон веков мечтал о правителях, думающих об интересах простых людей.

Пути обеспечения интересов народа в деятельности власти тысячелетия­ми будоражили умы мыслителей и государственных деятелей. Кстати, в книге моего большого друга, экс-директора Глобального центра по вопросам совершенствования государственной службы ПРООН в Сингапуре Макса Эвереста-Филипса, описываются меры, принимавшиеся в этом направлении главой города Лагаш в Месопотамии почти 4 500 лет назад. О справедливом и добродетельном управлении писали и такие наши великие предки, как аль-Фараби и Жусуп Баласагун.

Конечно, если аким проедет в автобусе, не афишируя своего присутствия, то он будет иметь более наглядное представление о работе транспорта. Главное, чтобы это было не для самопиара, а для реального понимания системы и принятия соответствующих мер. В то же время, если акимы, руководители правоохранительных органов свободно прогуливаются по городу, используют общественный транспорт, это ещё и индикатор благополучия соответствую­щей среды. Значит, они сами считают это место безопасным и комфортным.

Когда руководитель высокого ранга становится ближе к народу, это всегда вызывает доверие. В развитых странах перед политическими служащими как раз и ставится первоочередная задача обеспечить уровень доверия к власти, о котором Вы говорите. У нас же полити­ческие госслужащие зачастую увлекаются текущими операционными вопросами, связанными с тендерами, конкурсами и другими процедурами. Возможно, это и привлекательно с позиции усиления влияния и бытовой точки зрения. Но это слишком дорого обходится государству.

Поэтому важно чётко разграничить полномочия между ними и административными госслужащими. Политические госслужащие должны сосредоточиться на работе по обеспечению общественной поддержки проводимых реформ, стратегическом менеджменте, определении приоритетов при формировании бюджета, при этом уменьшив непосредственное участие в операционно-процедурной деятельности, связанной с принятием объектов строительства, актов выполненных работ – всем тем, что должно возлагаться на профессио­нальных госслужащих.

– Каков же сейчас, по Вашему мнению, уровень доверия общества к чиновникам?

– Разный в зависимости от региона, остроты проблем, которые в нём существуют. И различный – к разным уровням власти. Есть населённые пункты, где уровень доверия достаточно высок, люди знают своего акима, доверяют ему, а есть регионы, где системные проблемы не решаются годами – какое тут доверие? Но ещё раз повторюсь, чтобы объективно говорить об этом, нужно чётко разграничить сферы ответственности. Ведь работа профессио­нальных государственных служащих зачастую не видна, и показателем здесь выступает репутация политического руководителя.

Наряду с этим важно обеспечить баланс между долгосрочными интересами государства и краткосрочными интересами политиков. Долгосрочные приоритеты государства не должны оставаться в тени краткосрочных побед.

Важно помнить, что доверие – главное условие эффективной реализации решений, принимаемых властью. Доверие – не только общественная ценность, но и эффективный административный капитал. Там, где есть доверие, госслужащие могут смело действовать, осуществлять необходимые реформы и работать планомерно. При отсутствии (или низком уровне) доверия общество начинает скептически относиться даже к «правильно» принятым правительственным решениям.

Столпами доверия являются эффективные коммуникации, профессионализм и труд, этика, безопасность, верховенство права, социальные лифты, интеграция и сотрудничество.

– Каким Вы видите госаппарат Нового Казахстана?

– Недавно мы провели конференцию, посвященную 10-летию Астанинского хаба, дав ей название «Меритократия. Добропорядочность. Инновации». Так, я думаю, можно ответить и на ваш вопрос. На госслужбе должны работать люди, которые продвигаются по своим заслугам. Эта система должна быть готова принимать инновации, рож­дающиеся в частном секторе. И нужен высокий уровень корпоративной культуры, что позволит каждому госслужащему реализовать свой потенциал.